Siedziba Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie. Listopad 1939

Najwyższa Izba Kontroli – państwowy organ kontroli, podlegający bezpośrednio Sejmowi. W zakresie NIK-u jest m.in.: kontrolowanie działalności organów państwa (administracji rządowej), NBP, osób prawnych działających na rzecz państwa, organizacji państwowych. Głównym zadaniem kontroli prowadzonych przez NIK jest dostarczanie Sejmowi i opinii publicznej informacji o działaniach państwa, które są oceniane pod kątem: legalności, gospodarności, celowości oraz rzetelności. Szczególną, konstytucyjną rolę zajmuje opinia NIK w procedurze zatwierdzania przez Parlament sprawozdania budżetowego Rządu.

Historia

Najwyższa Izba Kontroli została powołana 8 lutego 1919 na mocy dekretu wydanego przez Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego z dnia 7 lutego 1919 roku (Dziennik Praw Państwa Polskiego z 8 lutego 1919 roku, numer 14, pozycja 183).

Reaktywowana w 1949 jako organ niezależny od rządu, w latach 1952–1957 w jej miejsce utworzono Ministerstwo Kontroli Państwowej, przywrócona po 1957.

Księstwo Warszawskie (1807-1815)

Po utworzeniu Księstwa Warszawskiego 1807 r., tworząc parlament czy też różnego rodzaju organy, w tym organizacje kontrolne skorzystano w pewnej części ze wzorców francuskich. Na podstawie ustaleń Drezna 22 lipca 1807 roku Napoleon I nadał konstytucję Księstwu Warszawskiemu.

W ustawie o konstytucji nie ma jednak wskazań, co do funkcjonowania kontroli państwowej. 2 marca 1809 roku rozpoczęła swoją działalność Główna Izba Obrachunkowa (GIO), w związku z dekretem króla Fryderyka Augusta. GIO przygotowywana była przez specjalną komisję, pośród której dominowały dwie koncepcje: francuska i pruska. Koncepcja francuska opierała się na wyposażeniu Izby w uprawnienia jurysdykcyjne oraz dość szerokie prawa do czynności pokontrolnych, podczas gdy pruska Izba Obrachunkowa takich uprawnień nie posiadała, prowadząc zasadniczo kontrolę następczą, bez możliwości odwołania się do jakichkolwiek środków imperatywnych".

Zdecydowano się na rozwiązanie francuskie, jednak uprawniania zastosowano takie jak w pruskiej Izbie. Wówczas zmniejszono znaczenie Sejmu a tym samym panujący mógł powoływać i kontrolować rząd za pomocą GIO. Do sprawnego pełnienia funkcji kontrolnych powołano Najwyższa Komisję Egzaminacyjną. Ustaliła ona co urzędnicy powinni umieć i jak należy sprawdzać pozyskiwane przez nich umiejętności. Utworzono również trzyletnią Szkołę Prawną, Wyższą Szkołę Nauk Administracyjnych z dwoma kierunkami Administracja i Prawo. Dążono do wykształcenia kadry urzędniczej, posiadających odpowiednia wiedzę.

Ministrowi Skarbu podporządkowano Administrację Skarbową. Utworzono jednostki administracyjne skarbu: Biuro Generalne Stempla, Dyrekcję Loterii oraz wydział Administracji Soli, Kasę Generalną, Dyrekcję Generalną Dóbr i Lasów Narodowych, do lepszego działania GIO. Poza tym na obszarze Księstwa, czyli w terenie funkcjonowały departamentalne Dyrekcje Skarbu wraz z Kasą Główną Dochodów Publicznych. Dyrekcje podlegały na nadzorowi ministra prefektów.

Główna Izba Obrachunkowa składała się z prezesa, któremu podlegało 4 konsyliarzy jako radcy obrachunkowi, 5 rachmistrzów, 4 kancelistów, posługacz oraz asesorów powoływanych i odwoływanych przez króla. Jeżeli dochód i rozchód przekraczał 500 zł rocznych rachunków wydawanych przez kasy publiczne, to te rachunki kontrolował GIO. Przysyłane one były w określonym terminie. Ówczesna kontrola GIO miała 2 etapy:

W razie jakichś niezgodności GIO na podstawie Dekretu mogło kontrolować gospodarność a nawet celowość wydatków. Ta kontrola jest możliwa wówczas, gdy pieniądze nie wpłynęły, wpłynęły ale w późniejszym terminie lub w innej walucie.

O takich czy podobnych nieprawidłowościach, GIO informowało panującego za pomocą Rady Stanu.

Królestwo Polskie (Kongresowe) (1815-1830)

Rok 1815 przyniósł zmiany nie tylko w kontroli, ale w terytorium i polityce Polski. Był to okres upadku Napoleona i obrady kongresu wiedeńskiego. Na jego podstawie utworzono Królestwo Polskie. Pomimo tego kontynuowano istnienie GIO z pewnymi zmianami.

Po nadaniu nowej konstytucji ogłoszonej 24 XII 1815 r., przez cara Aleksandra I, art.78 poświęcono regulacji kontroli. Opisano w nim, że Izba zależy tylko od króla i że zajmuje się rewizją rachunków i zakwitowanie zdających rachunków. Nazwę zmieniono z GIO na Izbę Obrachunkową Królestwa Polskiego, z prezesem na czele.

Działalność Izby polegała na kontroli rachunków państwowych oraz informowaniu o niedociągnięciach władz wyższych. W razie niezgodności trzyosobowy skład powoływany przez Izbę, wydawał wyrok. Mógł on nakazać zapłatę zaległości w określonym terminie. Możliwość nakładania kar pieniężnych wiązała się z możliwością zaskarżenia wyroków do Rady Stanu, w ciągu trzech miesięcy.

Kontroli dokonywano w 2 etapach:

Izba miała możliwość prowadzenia tzw. superwizji. Polegało to na sporządzaniu kwartalnych sprawozdań oraz ogólnego raportu o całorocznym finansowym stanie państwa i przekazaniu go panującemu.

Do pomocy Izbie utworzono Prokuratora Generalnego, powołanego na podstawie dekretu z 24 XI 1816 r. Podlegał on rządowi.

Ponieważ pojawiały się głosy krytykujące ówczesną Izbę oraz jej zakres działania, wprowadzono nowe regulacje dekretem z 9(21) VIII 1821 r. Dekret stwierdzał, że Izba to organ scentralizowany z siedzibą w Warszawie. Prezes powoływany przez króla na wniosek namiestnika, kierował pracami Izby. Składał się on z 4 członków.

Nadano Izbie możliwość składania uwag do projektu budżetu. Tak też zmiany zatwierdzano po zgodzie panującego lub namiestnika oraz po zapoznaniu się z opinią Izby.

Kontrola Izby stała się następcza, merytoryczna i formalna wraz z kryteriami legalności, gospodarności oraz celowości wydatków. Izba mogła udzielić zatwierdzenia, jeśli z rachunkiem było wszystko w porządku, jeśli jednak miała zastrzeżenia mogły one być formalne lub merytoryczne. Jeżeli było to uchybienie formalne to "Izba mogła nałożyć karę pieniężną do wysokości stu złotych polskich". Przy uchybieniu merytorycznym również "orzekano karę pieniężną tzw. Decess, z tym że jeśli podstawą była pomyłka, kończyło się na obowiązku spłaty wyznaczonej kwoty, jeśli uchybienie było skutkiem przeniewierzenia Izba zawiadamiała odpowiednią Komisję Rządową celem wszczęcia postępowania sądowego".

Izba zdawała relacje ogólne w trzech częściach:
a) fundusze pozostające pod kontrola tzw. Komisji Skarbu
b) fundusze pozostające do dyspozycji innych Komisji Rządowych
c) fundusze depozytowe

Izba Obrachunkowa w porównaniu z GIO miała wówczas szersze uprawnienia, dostosowane do polskich realiów. Izba była w większej mierze podporządkowana Namiestnikowi, który sprawował nad nią nadzór.

Po powstaniu listopadowym (1830-1863)

Dekretem z 29 I 1831 r. wprowadzono zmianę, co do wyboru prezesa Izby. Związane jest to z powstaniem listopadowym oraz detronizacją cara, któremu Izba podlegała.

Podczas chwilowo odzyskanej niepodległości nowy Rząd starał się sprawnie funkcjonować w okresie powstania. Organizowano i powoływano nowe organy do pomocy powstańcom i do walki z Rosją.

Jednak po pewnym czasie powstanie upadło i nastąpiły represje wobec powstańców. Car zlikwidował część organów państwowych w Królestwie, nadając tzw. Statut Organiczny 26 II 1832 r. Wskazywano w nim, że na czele Najwyższej Izby Obrachunkowej ( nazwa przekształcona z Izby Obrachunkowej), zajmującej się rachunkami Królestwa, stał Kontroler Generalny. Był on członkiem Rady Administracyjnej i Rady Stanu. Poszerzono również zakres kontroli. Komisji Rządowej Wojny nadano pełnomocnictwo kontroli oraz powołano specjalny komitet. Obliczał on straty, jakie poniósł skarb państwa i poszczególni obywatele w okresie powstania. Miał też sprawdzić stan majątkowy Królestwa.

Podczas składanych ogólnych sprawozdań o stanie finansowym państwa "Izba opracowała wiele uwag dotyczących m.in. postulatu zmiany w obowiązującej od 1811 r. w Królestwie opłaty stemplowej, usunięcia niegospodarności w lasach rządowych, zalecała połączenie Komisji Emerytalnej z Komisją Ubezpieczeń, podnosiła niedogodności opłat monopolu tytoniowego oraz wnioskowała zakończenie praktykowanego wydzierżawienia niestałych dochodów miast Królestwa, opowiadała się za rozszerzeniem działalności lombardu warszawskiego. Należy dodać, iż NIO nie tylko kontrolowała wykonanie budżetu Królestwa, lecz także aktywnie uczestniczyła w fazie jego układania.

Po powstaniu styczniowym (1863-1919)

Rok 1863 to następny ruch narodowowyzwoleńczy tzw. powstanie styczniowe. Niestety jak poprzednie nie trwało długo i zostało krwawo stłumione. Po jego upadku car zlikwidował resztę polskiego aparatu państwowego, likwidując tym samym resztkę polskości, rozpoczynając zaostrzoną rusyfikację.

Likwidacja nie ominęła też kontroli państwowej, dokonanej 1(13)I 1867 r., kiedy to NIO przestało istnieć. Kontrola ta została przeniesiona do Petersburga i zastąpiona rosyjskimi organami na terenie Królestwa. Były to cztery Izby z siedzibami kolejno w Warszawie, Lublinie i w Łomży. Podlegały one kierownictwu w Petersburgu. Na czele każdej z Izb stał zarządzający. Do jego dyspozycji należeli zastępcy i pomocniczy. Inspektorami byli starsi i młodsi rewidenci oraz rachmistrz.

Aby odpowiednio dokończyć rewizje rachunków do 1867. Powołano Czasową Izbę Kontrolującą w Warszawie. Jej rozwiązanie następowało z dniem ukończenia wyznaczonego zadania.

Taki stan rzeczy związany z kształtem kontroli przetrwał do 1919 r., kiedy to na nowo stworzono organ kontroli.

Podsumowanie okresu porozbiorowego

Podsumowując dokonania GIO a w późniejszym czasie NIO, była to kontrola państwowa znajdująca się na czele ówczesnych europejskich kontroli. Rozwijała się ona w dobie wojen, gdzie Polska naprzemiennie odzyskiwała i traciła wolność, by ostatecznie zostać jej pozbawioną. Pierwsze początki kontroli w Polsce jako wyodrębnionego organu, oparte były na wzorcach francuskich. Ulegała ona przekształceniom dostosowując zasady kontroli do realiów polskich.

Największym dokonaniem ówczesnej kontroli była możliwość wglądu do projektu budżetu, kontrola wykonania budżetu oraz możliwość kontroli pod względem kryteriów legalności, gospodarności czy celowości wydatków.

II Rzeczpospolita

Polska odzyskując niepodległość po I wojnie światowej nareszcie mogła rozpocząć kształtowanie swojego terytorium oraz organów administracyjnych państwa. Dotyczy to również kontroli, która na podstawie dekretu z 7 II 1919 r. powołała do życia Najwyższą Izbę Kontroli Państwa. Na jego czele stał Naczelnik Państwa, którym w tamtym okresie był Józef Piłsudski. NIKP zajmował się:

NIKP miał do dyspozycji trzy rodzaje kontroli: Wstępną (związana była w szczególności z inwestycjami państwowymi), Następczą (zwana również represyjna), Formalną (przedstawiają stan faktyczny). W skład NIKP wchodzili: prezes, wiceprezes, radcy. Aparat kontroli podlegał Naczelnikowi, ale miał pewien zawiązek z Sejmem. Do pomocy NIKP powołano 3 Izby terenowe. Ich siedzibami były Warszawa, Kielce, Lwów. W późniejszym czasie dołączyła w Kowlu, Poznaniu i Krakowie.

W 1921 roku nastąpiły kolejne zmiany związane z kontrola państwową. Powodem było nadanie nowej konstytucji tzw. Konstytucji Marcowej 17 III 1921 r. Ustawa z 3 czerwca 1921 roku o kontroli państwowej, powoływała do istnienia Najwyższą Izbę Kontroli, zastępując tym samym NIKP. Założono, że będzie ona działała kolegialnie, podlegając Prezydentowi RP, jednak pozostając niezależnym od Rządu. NIK działało na podstawie 2 zasad:

W porównaniu do kontroli z 1919 obecna posiadała dwa rodzaje kontroli była to kontrola faktyczna i następcza. Zrezygnowano z wstępnej, ponieważ wiele osób miało wątpliwości, co do skuteczności działania wstępnego rodzaju kontroli. Skład kontroli państwowej ustalony był w ustawie, która wskazywała, że dzielił się on na: prezesa NIK wraz z dwoma wiceprezesami, NIK, Izby Okręgowe Kontroli.

"Prezes NIK był równorzędny ministrom, aczkolwiek nie wchodził w skład rządu, natomiast mógł zabierać głos na posiedzeniach Sejmu i Senatu, uczestnicząc osobiście lub delegując swych zastępców. Na żądanie Sejmu lub Senatu obowiązany był udzielać informacji lub wyjaśnień. Do uprawnień Prezesa NIK należało coroczne przesyłanie Ministrowi Skarbu preliminarza budżetowego Izby celem włączenia do budżetu państwa."

NIK dzieliło się na: Kolegium NIK, 4 departamenty, Wydział Personalny.

Kolegium NIK zajmowało się:

Ilość departamentów ustalał Prezes NIK. W departamentach powoływano kolegia. Orzeczenia kolegiów departamentów były natychmiastowo wykonywane. Od decyzji kolegiów można było się odwołać do Kolegium NIK. Każdy kontrolowany podmiot miał na to 14 dni.

Zadaniem Kolegialnych departamentów było wypowiedzenie się o rewizji faktycznej i następczej oraz odnośnie zamknięcia poszczególnych rachunków.

Na Kolegium NIK składali się – prezes, 2 wiceprezesów, dyrektorzy departamentów oraz ich zastępcy. W skład Departamentów wchodzili: dyrektor, radcy, referenci, sekretarze, pomocnicy referentów, rachmistrzowie i kancelistów. Wydział Personalny składał się z – naczelnik, radcy, referenci, archiwiści, rachmistrze, kanceliści.

Izby Okręgowe Kontroli są organem równorzędnym do departamentów NIK. W Izbie tej działało kolegium a jej skład złożony był z prezesa, naczelników wydziału, wiceprezesa, sekretarzy, radców, referenci, archiwiści, rachmistrze, kanceliści oraz pomocnicy referentów.

Konstytucja kwietniowa (1935)

"Na pozycję i rolę NIK pewien wpływ wywarła Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku (Konstytucja kwietniowa), która stanowiła, że kontrola państwowa jest jednym z organów – obok rządu, Sejmu, Senatu i sądów – pozostającym pod zwierzchnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej (art.3). W ten sposób Konstytucja podporządkowała NIK Prezydentowi RP, co znalazło odzwierciedlenie w prerogatywach Prezydenta do powoływania i odwoływania prezesa NIK. W myśl Konstytucji (art. 77) NIK działała na zasadzie kolegialności, niezawisłości i niezależności od rządu. Zasadnicze zadania pozostały niezmienne. NIK powoływana była do kontroli pod względem finansowym gospodarki państwa oraz związków publicznoprawnych, badania zamknięć rachunków państwowych oraz corocznego przedstawienia wniosków o absolutorium dla rządu."

II wojna światowa i reaktywacja za czasów PRL

Kolejne lata związane są z okresem II wojny światowej. Po wkroczeniu Niemców na obszar państwa polskiego wszelka polskość przestała istnieć i funkcjonować. Dotyczy to całego aparatu państwowego i nie tylko.

Tak też "przyjęcie po II wojnie światowej nowego ustroju społeczno-politycznego, gospodarczego nie pozostało bez wpływu na kształt kontroli państwowej. Tuż po II wojnie światowej nie reaktywowano NIK. Początkowo jej funkcje kontrolne sprawowało Prezydium Krajowej Rady Narodowej za pośrednictwem Biura Kontroli. Następnie od wejścia w życie ustawy konstytucyjnej z 1947 r., Biuro Kontroli usytuowane zostało przy Radzie Państwa, która przejęła kompetencje Prezydium KRN.

Reaktywowanie NIK, zapowiadane we wspomnianej ustawie konstytucyjnej z 1947 r., nastąpiło na mocy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o kontroli państwowej. W świetle tej ustawy NIK stanowiła organ kontroli niezależny od rządu, bezpośrednio podporządkowany Radzie Państwa, powołany przede wszystkim do kontroli działalności naczelnych władz i urzędów w dziedzinie administracji publicznej i gospodarki narodowej. NIK obejmował kontrolą również działania terenowych organów administracji i jednostek gospodarki, ale tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości działania naczelnych i centralnych organów administracji. NIK funkcjonowała na zasadzie kolegialności. Kolegium tworzyli Prezes NIK jako przewodniczący oraz wiceprezesi. W swej działalności kontrolnej NIK mogła się posługiwać kryterium legalności, rzetelności, gospodarności, celowości w działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej oraz zgodności z ustalonymi wytycznymi polityki państwowej i planami gospodarczymi."

Prezesi Najwyższej Izby Kontroli

II Rzeczpospolita

Władze RP na Uchodźstwie

Polska Rzeczpospolita Ludowa

III Rzeczpospolita